中國(guó)石油新聞中心：《能源法》離我們還有多遠(yuǎn)
發(fā)布時(shí)間:2020-05-08 | 來(lái)源：宣傳部 | 瀏覽量：
2020年4月10日，國(guó)家能源局在其官方網(wǎng)站發(fā)布《中華人民共和國(guó)能源法(征求意見(jiàn)稿)》公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告。這是繼2007年后，第二次就《能源法》公開(kāi)征求意見(jiàn)，截止日期為5月9日。能源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中扮演重要角色，《能源法(征求意見(jiàn)稿)》引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注和熱烈討論。
專(zhuān)家解讀
《能源法》離我們還有多遠(yuǎn)
陳守海 中國(guó)石油大學(xué)(北京)油氣政策與法律研究中心主任、北京仲裁委員會(huì)仲裁員
《能源法》在能源改革中的作用是什么？
法學(xué)研究中，通常把能源法區(qū)分為廣義的能源法和狹義的能源法。廣義的能源法是調(diào)整能源生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、銷(xiāo)售、利用等社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)，不僅包括電力法、煤炭法、可再生能源法、節(jié)約能源法等，還包括國(guó)務(wù)院條例、部委規(guī)章和地方法規(guī)等規(guī)范性文件中規(guī)定的行為規(guī)范。狹義的能源法是指由全國(guó)人大或其常務(wù)委員會(huì)制定的以“法”為名的《能源法》，即能源法典。因此，目前正在公開(kāi)征求意見(jiàn)的《能源法》只是狹義能源法，是廣義能源法的一種表現(xiàn)形式。即使沒(méi)有這部法律，也不等于我國(guó)沒(méi)有能源法，不等于我國(guó)能源治理無(wú)法可依。
2020年《能源法(征求意見(jiàn)稿)》(簡(jiǎn)稱(chēng)征求意見(jiàn)稿)起草說(shuō)明從三個(gè)方面論述制定《能源法》的必要性：一是推進(jìn)“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略的迫切需要；二是促進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要；三是推進(jìn)能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。
實(shí)際上，自2014年習(xí)近平總書(shū)記提出“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源戰(zhàn)略以來(lái)，我國(guó)能源革命取得了豐碩成果。目前，我國(guó)風(fēng)電、光伏裝機(jī)容量世界第一，煤炭在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比從2013年的67.7%下降到2019年的57.9%，油氣、電力、風(fēng)電、光伏都走出國(guó)門(mén)在全球開(kāi)展各種形式的合作，電力、油氣等行業(yè)改革在黨中央系列深改意見(jiàn)指導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn)。
2015年，國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃把能源法列為第一類(lèi)——全面深化改革和全面依法治國(guó)急需的項(xiàng)目中的第一件。立法工作計(jì)劃對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目的描述是“為貫徹落實(shí)全面深化改革、全面依法治國(guó)重大決策部署，黨中央、國(guó)務(wù)院確定的立法項(xiàng)目”，定位非常高，但在具體落實(shí)方式上是“要根據(jù)改革進(jìn)程和改革方案，條件成熟的及時(shí)辦理，盡快完成起草和審查任務(wù)”。也就是說(shuō)，能源法非常重要，但具體內(nèi)容要根據(jù)改革進(jìn)程和改革方案確定，什么時(shí)候出臺(tái)要看條件是否成熟?！赌茉捶ā纷钪饕淖饔貌皇且I(lǐng)改革，而是貫徹落實(shí)改革，為能源行業(yè)治理提供法律依據(jù)。目前，我國(guó)能源行業(yè)正處于轉(zhuǎn)型和“革命”之中，尚存在許多不確定性，此時(shí)出臺(tái)能源法，有些重要內(nèi)容無(wú)法落筆，有些仍需改革的項(xiàng)目可能會(huì)因法律影響進(jìn)度。因此，目前是否是能源法出臺(tái)的最佳時(shí)間有待商榷。
時(shí)隔13年，兩版征求意見(jiàn)稿有何不同？
2005年國(guó)家啟動(dòng)《能源法》立法工作以來(lái)，起草專(zhuān)家組成員陸續(xù)更換，除了專(zhuān)家組內(nèi)部形成的數(shù)十個(gè)版本外，比較重要的是2007年公開(kāi)征求意見(jiàn)稿、2008年送審稿、2017年送審稿和2020年公開(kāi)征求意見(jiàn)稿，其中2008年送審稿和2017年送審稿是沒(méi)有公開(kāi)發(fā)布的版本。2007年征求意見(jiàn)稿共140條，分為總則、能源綜合管理、能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源開(kāi)發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、能源供應(yīng)與服務(wù)、能源節(jié)約、能源儲(chǔ)備、能源應(yīng)急、農(nóng)村能源、能源價(jià)格與財(cái)稅、能源科技、能源國(guó)際合作、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任以及附則等15章。2020年征求意見(jiàn)稿共117條，分為11章，分別為總則、能源戰(zhàn)略和規(guī)劃、能源開(kāi)發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、能源供應(yīng)與使用、能源市場(chǎng)、能源安全、科技進(jìn)步、國(guó)際合作、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則等。
2020年征求意見(jiàn)稿承繼了2007年征求意見(jiàn)稿的框架結(jié)構(gòu)，但是章節(jié)數(shù)量、名稱(chēng)和具體條文內(nèi)容都有變化，體現(xiàn)了立法時(shí)空和思路的改變。例如，2020年意見(jiàn)稿刪除了“能源綜合管理”一章，把相關(guān)內(nèi)容分散到了“總則”和“監(jiān)督管理”，雖然保留了“國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)”概念，但弱化了2007年征求意見(jiàn)稿中對(duì)“國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)”職責(zé)的規(guī)定；“能源節(jié)約”“農(nóng)村能源”不再作為專(zhuān)門(mén)章節(jié)，是由于我國(guó)已經(jīng)有專(zhuān)門(mén)的節(jié)約能源法，城鄉(xiāng)一體化成效顯著，農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)和保障方式已經(jīng)發(fā)生巨大變化；“能源價(jià)格和財(cái)稅”變成“能源市場(chǎng)”，區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格從“主要由市場(chǎng)調(diào)節(jié)”變成“主要由市場(chǎng)形成”，體現(xiàn)了能源商品屬性的回歸和對(duì)能源行業(yè)市場(chǎng)化改革方向的確認(rèn)；其他章節(jié)和具體條文內(nèi)容的變化不一而足。
13年間，我國(guó)能源行業(yè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、管理體制、政策理念和能源戰(zhàn)略都發(fā)生了巨大變化，《能源法(征求意見(jiàn)稿)》做出相應(yīng)調(diào)整，體現(xiàn)我國(guó)能源行業(yè)治理的新形勢(shì)、新理念、新思路，是與時(shí)俱進(jìn)的表現(xiàn)，也說(shuō)明了能源行業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)期能源立法的不易，解釋了能源法典為何遲遲未出。
《能源法》短期內(nèi)能否出臺(tái)？
由國(guó)務(wù)院總理牽頭的國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組2005年成立，設(shè)立國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，成立了由15個(gè)部委、機(jī)構(gòu)組成的《能源法》起草組，并于2007年公布征求意見(jiàn)稿，2008年向國(guó)務(wù)院法制辦提交送審稿。當(dāng)時(shí)，能源立法緊鑼密鼓，大能源部呼之欲出，應(yīng)該說(shuō)是《能源法》最接近出臺(tái)的時(shí)候。隨著2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，成立國(guó)家發(fā)展改革委管理的國(guó)家能源局和部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家能源委員會(huì)，雖然能源法立法工作仍在繼續(xù)進(jìn)行，但節(jié)奏放慢。直到2015年，能源法被列入國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃第一類(lèi)(全面深化改革和全面依法治國(guó)急需的項(xiàng)目)，能源法立法工作再次發(fā)力，國(guó)家能源局于2017年向當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院法制辦重新提交送審稿，并在2017年送審稿的基礎(chǔ)上形成了2020年公開(kāi)征求意見(jiàn)稿。
能源行業(yè)龐大復(fù)雜，油、氣、煤、核、電，風(fēng)、光、水、地?zé)?、生物質(zhì)，生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)備、加工、銷(xiāo)售，涉及領(lǐng)域眾多，發(fā)展階段不同，能源法要設(shè)計(jì)整個(gè)能源行業(yè)的治理體系非常不易。從2020年征求意見(jiàn)稿文本內(nèi)容來(lái)看，也存在尚待完善之處，如概念不統(tǒng)一、邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)取＿@次公開(kāi)征求意見(jiàn)后的修訂工作將十分繁重，需要耗費(fèi)不短的時(shí)間。即使完成修訂后再次送審，司法部順利通過(guò)，起草工作完成，也還要列入國(guó)務(wù)院報(bào)審計(jì)劃和全國(guó)人大立法計(jì)劃，全國(guó)人大或其常委會(huì)審議通過(guò)后才算正式出臺(tái)。因此，從立法迫切性、文本內(nèi)容、立法程序等多個(gè)角度來(lái)看，能源法短期內(nèi)出臺(tái)有較大難度。
詳情見(jiàn)鏈接：http://news.cnpc.com.cn/system/2020/05/07/001773948.shtml
（編輯 劉曉玉）
